Wassenaar : interview des ambassadeurs Falconi et Griffiths

Président de l’Assemblée plénière de l’Arrangement de Wassenaar en 2017, la France entend notamment favoriser une meilleure prise en compte des technologies émergentes, une attention accrue à la question des armes légères et de petits calibres et une avancée sur les candidatures à l’Arrangement.

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L’entretien peut être librement consulté en ligne sur le site du Cercle diplomatique.

Le Cercle diplomatique : Monsieur l’Ambassadeur Falconi, cette année, la France assume la présidence de l’Assemblée plénière de l’Arrangement de Wassenaar, organe de décision suprême, prenant ainsi la suite de la Finlande qui exerçait la présidence en 2016. Étant représentant permanent de la France auprès de l’Office des Nations unies et des organisations internationales à Vienne, vous avez été nommé pour exercer la fonction de président. Pouvez-vous nous présenter vos principales priorités ?

Jean-Louis Falconi : C’est un honneur pour la France, et pour moi personnellement, d’exercer la présidence de l’Assemblée plénière de l’Arrangement de Wassenaar en 2017. La France est l’un des membres fondateurs de l’Arrangement de Wassenaar, qui peut être considéré comme le successeur de l’après-guerre froide du Comité de coordination pour le contrôle multilatéral des exportations, le COCOM, qui siégeait à Paris. La France accorde une grande importance à l’action de l’Arrangement de Wassenaar. Comme chacun sait, les armes conventionnelles sont celles qui ont les conséquences les plus destructrices dans le monde, en particulier les armes légères et de petit calibre qui sont également les armes de prédilection des terroristes. Les licences d’exportation sont un instrument important, grâce auquel les pouvoirs publics peuvent contribuer à éviter que ces armes et les biens et technologies associés ne tombent entre de mauvaises mains.

Le Cercle diplomatique : Si les 41 États parties respectent les recommandations de l’Arrangement de Wassenaar, qu’en est-il des autres pays exportateurs ?

Jean-Louis Falconi : Bien sûr, les contrôles nationaux sont plus efficaces quand ils associés à l’action d’autres pays partageant le même attachement à la vigilance et à la retenue, en particulier les pays qui sont d’importants producteurs et exportateurs des produits en question. Cette coopération est un principe fondamental de l’Arrangement de Wassenaar, tant sur le plan de la protection de la sécurité nationale et internationale que dans les efforts pour créer des conditions de concurrence équitable en matière de commerce international.

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Même si des difficultés demeurent, l’Arrangement de Wassenaar a un bilan tangible reposant sur plus de vingt ans d’action basée sur le consensus. Il s’est imposé comme une référence en matière d’expertise internationale dans ce domaine. Ses listes de contrôle et ses documents d’orientation sont disponibles gratuitement sur son site Internet. Un nombre croissant de pays qui ne sont pas parties à l’Arrangement se basent sur ses travaux pour leurs contrôles à l’exportation, sans chercher à adhérer. Plusieurs demandes d’adhésion sont par ailleurs en cours d’examen.

Le Cercle diplomatique : Monsieur l’Ambassadeur Griffiths, vous êtes le troisième à occuper le poste de chef du Secrétariat de l’Arrangement de Wassenaar, qui siège ici à Vienne et compte seulement 13 collaborateurs ; pouvez-vous nous expliquer plus en détail comment fonctionne vraiment dans les faits l’Arrangement de Wassenaar ?

Philip Griffiths : Les États parties à l’Arrangement se réunissent pour arrêter des listes de biens qui devraient nécessiter une licence nationale d’exportation, pour partager des informations sur les risques de transfert dans les différentes parties du monde, ainsi que sur les détails de leurs propres transferts et refus de licence, et pour élaborer des recommandations non contraignantes en vue de mettre en place des procédures et des pratiques efficaces de contrôle des exportations. Près de 25 réunions, auxquelles participe un total de plus de 1 600 représentants des États parties à l’Arrangement, se tiennent en moyenne chaque année. L’objectif est de parvenir à une position commune et d’évaluer les possibilités de coordination des politiques nationales de contrôle des exportations. Toutes les décisions de l’Arrangement de Wassenaar sont prises par consensus. Ses travaux se caractérisent par un équilibre entre une entente collective sur des principes fondamentaux et la préservation du choix de chaque État dans leur mise en œuvre. Le rôle du Secrétariat est de permettre et de favoriser les échanges entre les États parties.

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En 2016, l’Arrangement de Wassenaar, qui fêtait son vingtième anniversaire, a réalisé une cinquième auto-évaluation en vue d’améliorer son fonctionnement général. Parmi les résultats concrets obtenus en 2016, on peut citer de nouvelles modifications des listes de l’Arrangement, prenant en compte les évolutions de la sécurité internationale, les avancées technologiques et les évolutions du marché, une mise à jour des bonnes pratiques, par exemple en matière de courtage et de sanction, et la mise en place d’un mécanisme d’examen régulier de tous ces documents, ainsi que l’adoption de nouvelles lignes directrices internes pour les activités de communication et enfin un accord pour promouvoir les échanges techniques avec d’autres régimes de contrôle des exportations.

Le Cercle diplomatique : Étant donné le rôle essentiel des listes de contrôle de l’Arrangement de Wassenaar, quel est l’objectif de ces listes et qu’est-ce qui justifie leur modification ?

Jean-Louis Falconi : Je pense que l’Arrangement de Wassenaar peut être fier que ses listes de contrôle continuent d’être considérées comme la norme internationale en matière de contrôle des exportations d’armes conventionnelles et de biens et technologies à double usage. Les gouvernements des États parties à l’Arrangement consacrent des ressources considérables au travail technique essentiel de mise à jour des listes. Dans ce processus, ils prennent conseil auprès des entreprises. Bien entendu, les contrôles à l’exportation et les menaces auxquelles nous cherchons à apporter une réponse se sont élargis au cours des vingt années qui ont suivi la mise en place de l’Arrangement de Wassenaar. Les progrès technologiques rapides ont accru la nécessité de réagir rapidement et de manière cohérente aux évolutions de l’environnement des menaces internationales. Ceci constitue une priorité pour l’Arrangement de Wassenaar. En même temps, l’Arrangement indique clairement qu’il n’empêche pas les transactions civiles légitimes et qu’il n’est dirigé contre aucun État ou groupe d’États.

Philip Griffiths : Les listes de contrôle de l’Arrangement de Wassenaar sont plus étendues que celles d’autres régimes internationaux de contrôle des exportations concernant les armes de destruction massive et leurs vecteurs. Par exemple, la liste de biens à double usage de l’Arrangement comprend plus de 1 000 éléments, allant des matériels spécifiques aux composants électroniques, ordinateurs, lasers, matériels de navigation, équipement marin et aérospatial. S’appuyant sur les anciennes listes du COCOM, qui servaient au début de référence, l’Arrangement de Wassenaar a constamment développé et révisé ses listes de munitions et de biens à double usage pour garantir leur pertinence stratégique et technique.

Il s’agit d’un processus itératif, comportant habituellement chaque année environ 80 à 90 propositions différentes d’ajout d’éléments ou de modification, d’ajustement ou de suppression d’éléments figurant sur la liste, une trentaine de réunions d’experts à Vienne, ainsi que d’intenses travaux entre les réunions. Il est indispensable, tant pour la sécurité nationale que pour les intérêts commerciaux, que les détails des listes soient définis précisément afin que les décisions d’autorisation ne concernent que les biens posant problème, les autres biens pouvant quant à eux être échangés librement. Bien sûr, quand c’est nécessaire, des biens à double usage ne figurant pas sur la liste sont également soumis à un contrôle à l’exportation, grâce à un mécanisme « attrape-tout », qui permet de tenir compte de tous les risques de prolifération ainsi que des sanctions et embargos mis en place sur décision du Conseil de Sécurité des Nations Unies et des mesures nationales ou régionales.

Le Cercle diplomatique : Quels sont les principaux critères d’inscription de biens à double usage sur les listes de l’Arrangement de Wassenaar ?

Philip Griffiths : Alors que le critère principal de sélection pour les munitions est le fait qu’elles constituent ou non une composante majeure ou indispensable dans un dispositif militaire, le critère pour les biens à double usage est plus complexe : il comprend la disponibilité du bien à l’étranger, la possibilité de contrôler efficacement les exportations de ce bien, la possibilité de le définir clairement et objectivement et l’absence de redondance avec d’autres régimes de contrôle des exportations. Les listes de l’Arrangement de Wassenaar continuent de s’élargir aux biens et technologies à double usage, en particulier quand les États parties considèrent l’Arrangement comme l’enceinte adaptée pour s’attaquer aux nouvelles technologies problématiques. Le fait que les nouvelles technologies à potentiel militaire, traditionnellement conçues par les industries de défense, soient désormais de plus en plus développées dans le secteur civil avant d’être utilisées pour des applications militaires, est significatif. Ce renversement rend plus complexes les efforts visant à réduire le décalage entre des progrès technologiques rapides et le rythme auquel les modifications effectives des liste de contrôle des exportations peuvent être décidées et mises en œuvre.

Le Cercle diplomatique : Comment agit l’Arrangement de Wassenaar dans le domaine de la cybersécurité et des autres défis technologiques qui apparaissent, compte tenu des progrès rapides de la numérisation ?

Philip Griffiths : En 2013, l’Arrangement de Wassenaar a adopté de nouveaux contrôles à l’exportation concernant des outils informatiques et des systèmes de surveillance d’Internet qui, dans certaines conditions, peuvent être nuisibles à la sécurité nationale et à la stabilité internationale. Une des difficultés a été de trouver un juste équilibre entre le contrôle des technologies relatives à la production de logiciels d’intrusion d’une part et la nécessité de ne pas entraver le développement de l’expertise industrielle d’autre part. Les travaux se sont poursuivis ces trois dernières années afin de continuer à préciser les connaissances, tandis que des propositions concernant l’impression 3D, l’interception des communications et les équipements de contrôle étaient également examinées. On peut s’attendre à que ces technologies et d’autres, comme celles liées aux drones et à l’intelligence artificielle, restent au centre des préoccupations, étant donné leurs effets perturbateurs potentiels. En revanche, les contrôles à l’exportation de certains matériels de sécurité de l’information ont été assouplis ou supprimés, compte tenu de l’intégration croissante de ces fonctionnalités dans les biens de consommation.

Le Cercle diplomatique : De quelle manière l’Arrangement de Wassenaar contribue-t-il à la lutte contre le terrorisme ?

Jean-Louis Falconi : La priorité de l’Arrangement de Wassenaar est le partage d’informations pour éviter le détournement à des fins terroristes d’exportations autorisées. Dans ce cadre, l’accent est mis particulièrement sur les risques de prolifération liés aux armes légères et de petit calibre, ou ALPC, notamment les systèmes portatifs de défense aérienne, également appelés MANPADS. Les listes de l’Arrangement de Wassenaar et les recommandations en matière de bonnes pratiques, régulièrement mises à jour, prévoient déjà des contrôles à l’exportation de ces armes et des munitions associées. Toutefois, au vu des événements récents comme les attentats terroristes dans certains États parties à l’Arrangement de Wassenaar et compte tenu de l’existence d’un commerce illicite et de marchés secondaires, une attention accrue est actuellement portée au renforcement des normes dans ce domaine, notamment les normes concernant la neutralisation définitive des armes à feu.

Le Cercle diplomatique : Le partage d’informations est de toute évidence un des aspects essentiels au bon fonctionnement de l’Arrangement de Wassenaar. Mais comment l’Arrangement assure-t-il et promeut-il son efficacité ?

Jean-Louis Falconi : L’Arrangement de Wassenaar est un engagement politique de la part de chacun de ses États parties, plus qu’un engagement conventionnel. Toutes les mesures adoptées en relation avec l’Arrangement de Wassenaar, notamment le respect des obligations de compte-rendu arrêtées d’un commun accord, reflètent cet engagement volontaire à coopérer afin de promouvoir la responsabilité et la transparence. La mise en commun des informations, tant générales que spécifiques, et la possibilité de soulever toute question que les États parties souhaitent porter à l’attention de leurs partenaires contribuent à renforcer la confiance et sont un élément essentiel de l’utilité de l’Arrangement de Wassenaar. Les comptes-rendus réalisés dans le cadre de l’Arrangement de Wassenaar, par leur portée et leur fréquence, vont au-delà des exigences des Nations unies ou du Traité sur le commerce des armes, le TCA, et comprennent, sur une base semestrielle, les transferts d’armes nationaux ainsi que les transferts et refus de transferts de certains biens à double usage vers des États non parties à l’Arrangement. Les comptes-rendus relatifs aux refus de transfert attirent l’attention de partenaires aux vues similaires sur les acquisitions qu’un État partie considère préjudiciables aux objectifs de l’Arrangement de Wassenaar, permettant ainsi aux autres États parties d’éviter de contourner involontairement ces refus d’exportation. Les États parties doivent également notifier les autorisations d’exportation de certains biens sous contrôle dont l’exportation était précédemment refusée, même si je n’ai pas souvenir d’exemples de ce type. La base de données des comptes-rendus est accessible en permanence aux États parties sur le réseau de communication sécurisé de l’Arrangement de Wassenaar afin de favoriser la cohérence et la transparence.

De plus, de nombreux États parties à l’Arrangement ont des règles bien établies en matière de rapports publics et publient les décisions nationales d’autorisation d’exportation. Même si l’Arrangement de Wassenaar est un engagement volontaire et qu’il n’y a, par conséquent, pas de contrôle formel ou de mécanisme de suivi de son application, tous les États parties reconnaissent l’importance de respecter leurs engagements. Tout État partie peut à tout moment demander des informations complémentaires, dans l’enceinte de l’Arrangement ou à titre bilatéral sur la raison justifiant une décision d’autorisation d’exportation délivrée par un autre État. De cette façon, et grâce à un échange d’expériences en matière de mise en œuvre au niveau national, l’Arrangement de Wassenaar permet un apprentissage mutuel et un examen par les pairs.

Le Cercle diplomatique : Quels sont selon vous les principaux enjeux actuels et futurs pour l’Arrangement de Wassenaar ?

Jean-Louis Falconi : Les contrôles à l’exportation et les menaces auxquelles nous cherchons à apporter une réponse se sont beaucoup élargis au cours des vingt années qui ont suivi la mise en place de l’Arrangement de Wassenaar. Les conflits et l’instabilité liés aux menaces militaires conventionnelles n’ont pas disparu. Parallèlement, les évolutions internationales, notamment les enjeux sécuritaires liés à la prévention d’accumulations d’armes conventionnelles pouvant être source de déstabilisation, les conflits régionaux ainsi que la prolifération et le détournement au profit d’acteurs non étatiques, notamment terroristes, de biens et technologies à double usage de plus en plus perfectionnés, renforcent la nécessité de contrôles nationaux des exportations, tant dans le cadre de l’Arrangement de Wassenaar qu’au niveau mondial. La préservation de l’intérêt de l’Arrangement de Wassenaar dépend de sa capacité à s’adapter aux tendances et aux évolutions technologiques. Dans ce contexte, une vigilance particulière continuera d’être nécessaire à l’égard de l’évolution rapide des communications et d’autres technologies ayant des applications militaires potentielles. Il sera également indispensable de veiller à la coopération entre les entreprises et le secteur de la recherche dans le domaine de la lutte contre les problèmes liés aux transferts immatériels de technologies.

Philip Griffiths  : Une sensibilisation active et continue des États qui ne sont pas parties à l’Arrangement sera également importante pour atteindre les objectifs de l’Arrangement, en encourageant la mise en œuvre la plus large possible de systèmes efficaces de contrôle des exportations. L’arrangement de Wassenaar a organisé à Vienne en juin 2016 un atelier technique apprécié, centré sur le programme de son vingtième anniversaire, pour un groupe élargi de partenaires en communication. À cet égard, le Traité sur le commerce des armes est une évolution complémentaire positive qui a été saluée par les États parties à l’Arrangement de Wassenaar.

Le Cercle diplomatique : Malgré les nombreux conflits armés meurtriers, vous restez donc confiants dans les apports de l’Arrangement de Wassenaar ?

Jean-Louis Falconi et Philip Griffiths : Oui. Il ne fait aucun doute que sans action multilatérale pour contrôler les transferts, le monde serait confronté à un nombre encore plus important de menaces pour la paix. Nous sommes persuadés que si les États parties unissent leurs efforts dans un but commun, l’Arrangement de Wassenaar continuera de jouer un rôle pilote dans ce domaine important et de maintenir et renforcer encore sa contribution à la sécurité et à la stabilité internationales./.

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Dernière modification : 31/03/2017

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